市人大工作机制创新课题组 赵志诚 李维德 姚君林

    审查批准预算决算和监督预算执行是宪法和预算法等法律赋予人大的一项重要职权。近几年来，我市人大及其常委会在预决算审查监督工作中进行了积极探索，取得了一定成绩，但还存在一定差距。为贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，按照市委书记、市人大常委会主任别必雄在市八届人大六次会议闭幕式上讲话中提出的“要创新监督方式，改进监督方法，提高监督质量，增强监督实效”的要求，市人大常委会将积极探索创新监督机制，加强预决算审查监督，推进政府提高预算管理水平，逐步建立全面、规范、透明的预算制度。
    一、地方人大预决算审查监督的现状
    自1994年预算法颁布、2006年出台监督法后，各级地方人大及其常委会为适应建立公共财政体制的需要，也积极实践、深入探索，预算审查监督工作逐步由程序性审查向实质性审查转变。但由于历史和现实的多种原因，地方各级人大及其常委会的预算审查监督工作还存在一些薄弱环节和突出问题。具体表现为：
    （一）监督机制不全
    一是人大财经委对预算的初审作用难以有效发挥。预算法、监督法规定，财政部门应当在本级人民代表大会或常委会举行的30日前，将本级预算草案或预算调整的初步方案提交本级人大有关专门委员会进行初步审查，由于种种原因，导致这个时间经常得不到保证，有时甚至在开会前几天才将草案送达，财经委根本没有时间进行深入审查。二是预算追加调整程序不规范。没有按监督法的要求，对需要调整的重点支出及时向常委会报告，普遍存在“先执行、后报批”的现象，事前审批往往变成事后被动追认。一些地方的基本支出水平偏低，也缺乏动态调整机制，造成预算追加过多过滥。三是对转移支付、超收收入、地方政府债务的管理缺乏刚性法律依据，使预算的严肃性和约束力大打折扣。
    （二）监督手段有限
    目前，预决算审查往往以会议审查为主，除了听取政府及部门的汇报、召开座谈会和一些调查外，只能依靠审计，而审计部门属于地方政府的组成部门，审计报告经过多次过滤处理，很难真实地反映预算执行情况，更难揭示预算执行中的实质性问题，影响审查的深度。对违反预算法的行为缺乏直接的问责追究手段和处置权，人大监督较为刚性的方法如质询、特定问题调查、罢免权、撤销不适当的决定等，一般很少使用，监督缺少足够的威慑力。
    （三）预算约束不强
    由于向人大报送的预算草案比较粗线条，主要按照其功能分为几大类，缺少基本支出和项目支出的经济分类情况，绝大多数代表看不懂、弄不明，导致预算审查流于形式。预算执行环节缺乏日常性监督，难以及时发现和解决问题，导致预算执行缺乏约束。预决算公开由政府主导人大监督的制度还未建立，导致预决算公开的内容不直观、程度不彻底，人民群众无法监督，效果不明显。
    （四）审查力量不足
    审查和批准预算是人代会的一项重点内容，由于大会时间短，代表没有充分审议时间，大部分代表的预算专业知识欠缺，市人大代表绝大多数来自县市，对市级预算关注度低，等等，极大地影响了预算的审查监督力度。人大财经委和人大常委会预算工委负责预决算初审和预审工作，但由于任务重、责任大、人手少，与新形势新要求很不适应，有的县、区人大常委会财经工委只有一个人，监督起来力不从心。
    二、我市人大预决算审查监督的实践探索
    近几年来，我市人大常委会十分重视预决算审查监督工作，积极探索，努力创新，以部门预决算审查监督为突破口，在加强对政府全口径预决算审查监督方面，进行了一些有益探索。
    （一）加强制度建设，规范监督工作
    2000年出台《365365最快线路检测中心常委会关于市级预算审查监督的办法》，2008年又对该办法作了修订，对预算编制、预决算审查、预算变更的监督、预算内外资金的监督、审计监督等内容作了统一规范。2014年底，我市首次开展部门预算审查，对市直7个单位的2015年部门预算进行了重点审查，形成审查报告向市财政部门反馈，要求市财政部门督促各部门对预算草案进行修改，形成整改情况报告。将这两个报告及各部门预算草案作为参阅件提交市人代会。2015年初，首次在市人代会上召开了预算审查专题会议，广泛听取代表对市级预算的意见和建议，增强了人代会审查批准预算的监督实效。
    （二）大胆探索，积极拓宽监督渠道
    为解决人手不足的问题，市人大常委会一手挤出编制选调干部，一手大胆探索，借助外力，发挥监督合力。
    一是在全省范围内率先成立市人大常委会层次的预算审查监督咨询专家库。借鉴省人大和周边地市的做法，2014年成立了预算审查监督咨询专家库，推荐23名候选人作为首批专家库专家人选。
    二是积极发挥审计监督作用。2014年，首次开展了审计查明问题整改情况的专题询问。就财政税收管理、预算执行、政府投资项目管理、保障性住房分配等6个方面12个问题进行了询问，市政府及相关部门负责人一一进行了回应。
    三是改进审查方式。审查过程中，改变过去单纯听汇报进行审查，为加强前期调研，在听取部门汇报的基础上，采取组织专家依据相关法律和规定采取现场询问、查看相关文件、查阅会计凭证、比对近几年的预算情况等方式进行审查。
    （三）加强学习培训，增强履职能力
    人大预决算审查工作具有很强的政策性和专业性，市人大常委会把学习和培训放在重要位置，增强履职能力。
    一是印送预算审查资料供代表学习。2013年底，市人大财经、预算工委编写了《预算审查监督基础知识》小册子，并免费送给了市人大代表、各县市区人大常委会组成人员。
    二是举办专题培训班，认真学习新预算法。一方面，邀请省专家进行培训学习。另一方面，专门购买新预算法文本发放给365名市人大代表进行学习。
    三是走出去学习外地预决算审查监督的经验。今年4月中旬，市人大常委会副主任赵志诚带领市人大常委会财经工委及掇刀区人大常委会财经工委，赴九江市、温岭市、宁波市等地进行了学习、交流。还组织财经委委员和部分专家库成员参加全国性预算审查培训班。
    三、推进我市预决算审查监督工作的建议
    根据新预算法、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》等有关文件精神和要求，借鉴外地经验，结合我市预算审查监督工作实际，就加强全口径预算审查监督工作提出如下建议：
    （一）规范审查程序
    通过修订《365365最快线路检测中心常委会关于市级预算审查监督的办法》，进一步规范市级预决算审查监督。一是专题审核。邀请部分预算审查监督咨询专家库成员和市人大常委会委员、市人大代表，对部门预算进行审核，形成审核意见，向财政部门进行反馈，由财政部门督促相关部门对部门预算进行修改。二是初步审查。财经委召开全体会议，并会同有关委员会，在听取专家审核意见的基础上，对部门预算提出初步审查意见。财政及相关部门根据审查意见，再次对部门预算草案进行修改。三是大会审查。人代会期间认真听取各代表团意见，形成审查报告提请大会主席团审议。
    （二）创新审查方式
    建议选择掇刀区进行试点，学习温岭市的“参与式预算”做法，调动人大代表和选民参与预算审查监督的积极性。一是部门在预算编制过程中主动征求人大代表和选民意见，使部门预算编制更透明、更民主。二是组织人大代表和选民参与审查财政预算。三是向人大代表通报预算执行情况。每年第三季度走访代表时，向人大代表通报全市财政预算执行情况，听取人大代表的意见，推动阳光财政、透明财政建设。
    （三）扩大审查覆盖
    推动建立对新区、高新区、管理区的预算审查监督，提请通过《荆门市人民代表大会常务委员会关于加强市属相关园区预算监督的办法（名称暂定）》，将市政府派出机构漳河新区、屈家岭管理区、荆门高新区预决算纳入市级人大及其常委会审查监督范围，实现政府全口径预决算审查监督全覆盖。市财政部门将“三区”编制的预算汇总纳入市级预算经人大财经委初审后，提请市人代会审查；市人代会在批准市本级预算的同时，授权市人大常委会分别审查批准“三区”预算。
    （四）深化审查内容
    在完善对市政府“四本预算”审查监督基础上，加强人大对政府债务管理情况的监督，防范化解财政风险。主要是建立政府性债务管理情况定期向市人大常委会报告制度，市人大常委会根据实际情况，选择适当时间专题审议政府债务管理情况。
    （五）突出审查重点
    根据《365365最快线路检测中心常委会讨论决定重大事项的办法》，重点对政府重大投资项目开展预决算审查和绩效考核监督，督促市政府及相关部门合理安排预算资金，防止或消除预算项目决策的随意性，提高财政资金使用效益和预算执行到位率，解决“随意性”花钱和预算“软约束”问题。
     （作者系市人大常委会副主任、市人大财经委主任、市人大财经委副主任）