市人大工作机制创新课题组
杨想森 蔡明虎 高胜前
讨论决定本行政区域内的重大事项是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权，是人民管理国家事务和当家作主的重要体现。党的十八届三中全会提出“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”。这对新时期地方国家权力机关依法行使决定权提出了新的更高要求。如何依法、充分和有效行使好决定权，是摆在地方各级人大及其常委会面前亟需破解的一项重大课题。为此，市人大工作机制创新课题组对近年来365365最快线路检测中心及其常委会讨论决定重大事项工作情况展开深入调研。
一 基本情况
(一)制度层面的探索
荆门市于2002年8月29日第五届人大常委会第三十四次会议审议通过了《荆门市人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的办法》(以下简称《办法》)。《办法》共20条。其中，《办法》规定：依法治市规划、法制宣传教育规划、市政府年度国民经济和社会发展计划及预算的部分变更、本级财政决算、城市总体规划、授予或撤销荣誉市民称号等17项重大事项，应当提请市人大常委会讨论、决定。《办法》规定：市“一府两院”实施执法责任制和错案责任追究制情况，经济技术开发区及高新区的设立及其总体规划，预算执行情况，行政区划的调整变更方案、市级国家机关及事业单位机构设置和编制方案，社会公益基金的设立、征集、管理及使用情况，授予或撤销冠有“人民满意”的荣誉称号，审议意见办理情况，市人大常委会受理申诉、控告和检举的处置情况，行政监察工作情况等21项事项应当向市人大常委会报告，经市人大常委会讨论提出意见建议，必要时也可作出决议或决定。《办法》规定：市“一府两院”制定的规范性文件，经批准的市政府工作部门设立、增加、减少、合并情况，与国内外城市缔结友好城市，社会反映强烈的重特大突发事件、对人民生命财产造成重大危害或者损失的重特大事故和重特大自然灾害及处理情况等事项应当书面报市人大常委会备案。《办法》还对有关重大事项的报告和议案的提请程序、相应的责任追究机制作出了规范。该《办法》的颁布实施，为市人大常委会行使重大事项决定权提供了制度保障。但在具体执行中，该《办法》并没有完全得到遵守，且随着形势的发展，需要更加科学地界定重大事项的范围和运行程序，还需要进一步修订完善。
（二）实践探索
2002年出台《办法》以来，365365最快线路检测中心常委会更加重视行使重大事项决定权，就经济、教育、科学、城建、环保等工作的重大事项作出了一系列决议决定，在行使重大事项决定权的具体实践中，迈出了新的步伐。
1.重大事项议题的确定更加注重多元化。近些年来，常委会着眼于事关本行政区域内全局性、长远性、根本性问题，找准行使决定权与促进经济社会发展的结合点，适时作出决议决定，促进工作落实。为深入推进“建设中国农谷”的战略部署，常委会在认真进行实地调查、广泛征求各方意见的基础上，作出了《关于加快建设中国农谷的决定》《关于优化经济发展环境的决定》。为切实打击和遏制荆门中心城区违法建设行为，建设生态宜居城市，常委会多次组织专题调研和视察，作出了《关于加强荆门市中心城区控制和查处违法建设工作的决议》，并听取审议市政府关于贯彻落实该决议情况的报告，督促市政府加大查处违法建设工作的力度。常委会还先后围绕市级预算调整、城市总体规划修编、中心城区交通拥堵、“十二五”规划纲要、农村饮水安全等重大事项，适时作出决议决定，对全市经济社会发展起到了重要作用。
2.重大事项议题的来源更加注重针对性。常委会在按照法律规定认真做好对国民经济和社会发展计划、财政预决算作出决议的同时，更加注重重大事项议题来源的针对性。最突出的一点是，常委会选取事关全市发展大局的人大代表议案作出决定。在市六届人大二次会议上，周健等14名市人大代表提出了《关于加强漳河水资源保护的议案》，大会主席团将该议案列入大会议程并作出了决议。为督促决议实施，常委会综合运用听取审议专项报告、执法检查、专题视察和检查等多种方式，连续三届持续跟踪督办，督促市政府及相关部门进行整改，强行关停漳河周边的金漳化工、洋丰佳源等多家化工企业，拆除库区投肥养殖网箱，市政府还先后编制了《漳河水库“三圈”范围线规划》《荆门市漳河水库饮用水水源地环境保护规划》，对漳河水库水资源保护实行“红线控制”。经各方共同努力，目前漳河水库整体水质达到地面水二类标准以上，库心水质达到一类标准。近年来，常委会围绕市委决策部署、人大代表议案等作出决定5件，有力促进了市委决策的贯彻落实和人民群众关切问题的解决。
3.重大事项决定的行使更加注重主动性。常委会克服被动应付的局面，把决定权与监督权有机结合起来，对监督过程中发现的问题主动作出决定，促进问题解决。在2008年4月，市七届人大常委会第12次会议听取和审议了市政府关于建设旅游强市情况的报告。在审议报告的过程中，常委会组成人员认为，从总体上来看，全市旅游资源整合不够，精品名牌不多，配套功能不完善，规划编制较滞后，发挥旅游业在全市经济和社会发展中的重要作用还不够充分。为了更好地推进旅游强市建设，加快旅游产业发展，常委会作出了《关于加快旅游强市建设的决议》。要求市政府及相关部门进一步提高对发展旅游业重要性的认识，切实为旅游业创造良好的发展环境；整合旅游资源，着力打造精品名牌；创新投入体制，加强基础设施建设；加大促销力度，开拓旅游市场；加强行业队伍建设，优化旅游发展环境，努力把荆门建设成为旅游强市。近年来，常委会围绕市委科学决策、政府着力推进、人民群众普遍关注的事项主动作出决定11件，占决定总数的42.6%。
4.重大事项决定的内容更加注重可行性。人大常委会决议决定的内容容易流于形式。为克服这一问题，常委会在决定内容上更加注重可操作性。如在《关于加强农村饮水安全工作的决议》中，从积极筹措并用好建设资金、加强农村饮水安全工程建设和管理、落实中央和省政府扶持政策、建立健全农村饮水安全工作管理体制等方面提出了明确要求。在《关于加强法制宣传教育的决议》中，提出了“以宪法为核心，深入学习宣传中国特色社会主义法律体系；增强针对性和实效性，强化重点人群法制宣传教育；坚持法制宣传教育与法治实践相结合，提高法治化管理水平；创新形式方法，努力扩大法制宣传教育的覆盖面和渗透力”等方面的可行性建议，促进了相关工作开展。
二 主要问题
近些年来，市人大及其常委会根据宪法和法律的有关规定，结合荆门实际，在行使重大事项决定权方面进行了积极探索实践，取得了一定成果，但还存在一些问题，这也是地方人大及其常委会存在的共性问题。
（一）认识有误区
一方面，由于政府对人大行使决定权的认识差距，认为大事只有党委决定、政府执行，人大及其常委会只是居于监督地位，本该由人大讨论决定的重大事项也不依法提交；另一方面，人大的同志思想上有顾虑，对行使决定权过于谨慎，担心对重大事项讨论决定多了，会被误解是向党委要权，和政府争权，把握不好分寸会越权、多一事不如少一事，不愿充分行使决定权。
（二）界定不明确
我们虽对重大事项的范围作过一些规定，但都是宪法和法律规定的“翻版”，实践中仍存在许多不易掌握、难以有效操作的问题。这主要是由于现行法律对重大事项的范围和内涵规定得过于原则。如政府举债、重大民生工程等都应属于重大事项范畴,都应提交人大依法讨论决定，但现行法律没有对此作出明确规定。实际上，重大事项是一个动态的概念，具有很强的区域性和时限性，即使是同一个地方的不同时期的重大事项也会有所不同。比如政府的投资项目，投资额达到多少才算重大？这很难把握。
（三）机制未理顺
我国政治体制实质上是以党委领导为核心的权力辐射体制。党委领导――人大决定――政府执行的权力运行机制尚未理顺。目前，党委决定――政府执行或者党委和政府共同决定地方重大事项仍然是基本的权力运行模式。有时一些重大事项，常常只由同级党委或政府决定就实施，使地方人大及其常委会在重大事项决定权行使过程中处于尴尬境地。
（四）操作难把握
我们在行使重大事项决定权的规程上进行了一些制度上的探索和尝试，但相关规定较为笼统，缺乏实质性的操作规程和方式方法，影响了讨论、决定重大事项工作的权威性和严肃性。在讨论决定重大事项过程中，有时存在着调查论证不充分、程序把关不够严、作出的决议决定针对性不强等问题。对一些议案，特别是临时提交的议案，缺乏必要的调查论证，直接提请会议讨论决定，从而导致部分决定事项质量不够理想，所作决定程序性、号召性的多，实质性、刚性的少。
（五）实效难体现
实践中，我们就有关重大事项作出了决定，但存在“重决定、轻执行”的现象，致使决定未能得到有效落实。这既有政府的原因，也有人大自身的原因。政府对决定的重视程度不够，缺乏执行力度；有时人大作出的决定偏重一般性的号召，缺乏具体内容。特别是决定作出后，人大的后续监督制约机制和刚性手段运用不够，且决定的执行没有具体的标准，对决定贯彻执行情况如何评价、如何定性、如何追究责任往往难以把握，影响了执行效果。
三 路径对策
（一）科学界定重大事项的范围。人大及其常委会应充分运用法律规定留下的空间，对本行政区域内哪些事项属于重大事项加以具体分析和规定。我们认为，应当按照中发〔2015〕18号文件的要求，将听取审议“一府两院”工作报告、审查批准计划和预算作为行使重大事项决定权的重点。此外，加强民主法治建设的重大举措、区域发展总体规划、城镇建设、重大民生工程、重大建设项目等都应属于重大事项范畴。要特别强调指出的是，在界定重大事项的范围时，要兼顾到人大既要依法行使决定权，又要充分尊重政府的行政管理权，做到既不越位又不缺位、既不越权又不失职。
（二）建立重大事项报告制度。按照党的十八届三中全会提出的“各级政府重大决策出台前向本级人大报告”的要求，建立政府重大决策出台前向人大及其常委会报告制度，明确政府主要领导是落实向人大报告重大事项工作的第一责任人，并亲自抓好重大事项决定的组织实施工作，实现由过去人大常委会单方面讨论决定重大事项向由人大自主讨论决定和政府提请人大讨论重大事项相结合转变。政府应在每年人代会上所作的政府工作报告中，报告上年度提请人大及其常委会讨论、决定重大事项的情况，提请本级人民代表大会会议审议。
（三）健全动议机制。一是完善重大事项向党委请示报告制度。人大在行使重大事项决定权过程中，要主动和自觉地贯彻党委的意图，重大问题要及时向党委报告请示，以取得党委的支持。二是健全人大与政府之间沟通机制。进一步健全人大常委会与政府的联席会议制度，定期研究本行政区域内的重大事项。通过联席会议了解有关事项是否在本行政区域内带有全局性、根本性、长远性，掌握政府工作中的重点、难点和热点问题，协调有关重大事项的具体安排。三是规范讨论决定重大事项的动议程序。可以参照监督法关于人大常委会年度监督计划选题途径，来设计重大事项动议程序并加以规范，每年年初，人大常委会可以根据各种途径提出的选题建议，在调查研究、同政府沟通协商的基础上，从中选择若干个重大事项作为行使决定权的议题，纳入人大常委会年度工作要点，这样可以从程序上有效解决“重大事项界定难”的问题，将重大事项决定权做实。
（四）建立完善讨论决定重大事项前的调研、论证、评估机制。一是健全调研论证制度。在就有关重大事项作出决议决定前，人大常委会要组织人大代表、人大常委会组成人员对该事项所涉及的有关问题进行深入调研，全面了解有关情况，在审议时能够实事求是地提出问题、意见和建议。二是建立专家咨询制度。就重大事项决定进行论证和评估，广泛听取意见和建议，使人大代表和常委会组成人员能够从专业的角度和不同的侧面，认识和了解这些问题的全貌。三是建立重大事项决策听证制度。提高重大事项决策过程的透明度和公开性，不断推进集中民智、保证公民有序政治参与的制度建设，以制度保证公民参与管理国家事务、管理经济文化事业和社会事务权利的实现。通过这些制度和程序，使人大及其常委会作出的决议、决定符合客观实际。
（五）健全行使重大事项决定权的审议机制。讨论、决定重大事项，从过程来看，有提出议案、调查研究、会议审议、表决通过、公布实施、监督反馈等程序。行使重大事项决定权，应当制定科学、严格的程序规定，以保证重大事项一旦进入了法定程序，就能够不受任何非正常干扰、不可逆转地依照程序进行下去，能够作出合理、可靠的决议决定，并最终落实到位。当前，尤其是要健全会议审议机制，人大常委会进行审议时，必须充分发扬民主、倾听不同声音，对特别重大的事项，还可采取听证或两审、三审的办法，确保作出的决议决定切实可行。
（六）健全督办落实和执行保障机制。一是要强化决议决定的刚性要求。常委会作出的决议决定要得到有效落实，很重要的一点就是决议决定中要有具体的刚性要求，增强可操作性。这也是重大事项决定权能否由“虚”变“实”、发挥应有作用的关键所在。因此，我们作出的每一项决议、决定，都应当把它作为一条重要标准，对能够量化的工作明确提出量化指标，对不宜量化的也要提出具体的措施要求。二是要切实加强跟踪监督。在决议决定实施过程中，要坚持把行使决定权和监督权紧密结合起来，把人大监督延伸到决议决定执行的全过程。特别是重视抓好可以量化考核的事项进行检查落实。强化问责机制，对执行决议决定不力或者不执行的，应追究责任，必要时人大可以运用质询、特定问题调查、罢免等手段，强化人大决议决定的刚性约束力，维护人大决议决定的严肃性和权威性。
(作者系市人大常委会党组书记、副主任，市人大常委会副秘书长兼研究室主任，市人大常委会研究室副主任)