樊启元
乡镇人大是最基层的国家权力机关，与人民群众有着最广泛、最直接、最密切的联系。近年来，乡镇人大在创新人大工作方面，进行了多途径、全方位的探索和实践，立足乡镇基层的实际，努力构建代表履职的工作平台、不断完善依法监督的方法途径，其职能作用得到了进一步的加强和发挥，为推进基层民主政治建设做出了积极的努力。但乡镇人大工作仍然存在诸多问题和困难，需要从制度建设、代表履职、依法监督等方面进一步加强和提高。
一、乡镇人大工作的现状：
1、体制不顺。由于乡镇人大没有常设机构，在工作实践中遇到不少具体问题。乡镇人大主席团在大会期间由全体代表通过表决产生，仅在大会期间行使职权，并不是常任制，闭会后即不再承担人大工作职责，乡镇人大在闭会期间就没有了行使职能的工作机构，仅有一名专职人大主席或副主席在闭会期间从事人大日常工作，负责对上与县级人大的联络，对下与人大代表的沟通，相当于一个联络员的角色，不能单独行使职权, 导致《宪法》和《基层组织法》赋予乡镇人大的诸多职能和权力不能正常行使,既不符合地方组织法的有关规定,也有悖于民主政治的本质要求。乡镇人民政府除在每年一到二次的人代会上向全体代表报告工作以外，平常工作乡镇人大无法对乡镇政府进行依法监督。乡镇人大通过选举产生本级政府，却很难对本级政府工作进行日常性的监督。乡镇人大就象一尊菩萨，成为一种罢设，当作一个供奉。
另一方面，依照法律规定，涉及乡镇经济社会发展的重大问题应由乡镇人大讨论决定，但乡镇人大由于没有常设机关，又不可能频繁召开人大代表的的全体会议，从而使本该由乡镇人大讨论决定的重大问题决定权转而由党委政府代为行使。由于乡镇人大机构的缺失、职能的弱化，让乡镇人大代表感到依法监督找不到着力点，履行职责找不到支撑点，联系选民找不到落脚点，觉得当代表只是每年参加一次大会，举手搞个表决，投票搞个选举就完成任务了。久而久之对代表工作失去了热情，丧失了信心。没有代表的参与，闭会期间乡镇人大成了“空架子”，所谓的履行乡镇人大职责，很多时候就是乡镇人大专职副主席一个人在履行职责，使本来应该由一个机构去行使的职权，成了个人行为，这不符合法律规定的集体行使职权、按法定程序行使职权的原则。再如，乡镇人大向上级人大报告工作、发送文书时盖什么印章？用“乡镇人大主席团”显然不合适，以“乡镇人大联络处”的名义又没有设立这个机构。乡镇人大召开有关会议、开展有关活动，连以什么名义通知县人大代表都成了问题。如何解决这个问题，亟待通过完善相关法律予以解决。因此，乡镇人大有设立常设机构的必要性和可行性，从而进一步完善乡镇人大工作机构，有效加强基层民主政治建设。
2、人员不专。地方组织法规定 “乡镇的人民代表大会主席、副主席不得担任国家行政机关的职务”，但是事实上由于对人大工作思想认识上存在的偏差，认为人大工作务虚多，工作轻松，乡镇党委在班子成员分工安排上，人大主席、副主席除人大工作外，还分管党委和政府的工作，由于分管工作压力大，事务杂，考核结账多，导致这些人大主席、副主席“不务正业”，把主要精力投入到分管的中心工作上，对人大工作倒是一般性的应付，从而出现“种了别人的责任田，荒了自己的自留地”的局面，人大主席、副主席“一肩多挑”、“名专而实不专”，难以全力做好人大工作。更重要的一点就是，使人大监督政府的行为变成了自己监督自己，监督成为一种形式，一句口号。目前乡镇人大专职副主席大多是“光杆司令”，即使配备了人大干事，也是兼职，不能专心从事人大工作。在乡镇现有的人事安排上，人大干部没有与其从事的人大工作相对应的地位和权威，人大副主席一般不是党委委员，排名在一些党委委员、副镇长之后，难以有效发挥人大的监督作用。同时，既当裁判员，又当运动员，违背法律规定，极为不妥。
3、意识不强。由于诸多原因，乡镇人大的性质、地位和作用在社会上尚未得到充分认识和重视，基层群众甚至个别领导干部人大意识不强，对人大工作的认识不足、重视不够。在领导干部层面，部分党政领导干部仍然认为，乡镇人大工作只是走程序，做样子，人大监督只是开会议、听汇报、提意见，认识上缺乏接受人大监督的严肃性，思想上缺乏接受人大监督的自觉性，工作上缺乏接受人大监督的主动性。在基层群众层面，多数群众不知道乡镇人大的地位和作用，在基层民情调查中，当问及乡镇一级的权力机关是哪个时?绝大多数人认为是乡镇党委，还有部分人回答是乡镇政府，基本上没有人知道是乡镇人民代表大会。这个结果反映了当前人们对乡镇人大认识的不足。在人大干部层面，年龄大的人大主席把人大工作看作是“退居二线”，觉得无奔头、无干头、无望头，放松了对自己的严格要求，工作积极性不高。部分年纪轻的人大主席存在“过渡”思想，把人大岗位当作谋取职级的平台，以此为“跳板”另谋高就，不安心也不专心于人大工作，这些思想在一定程度上影响了乡镇人大工作的正常开展。
4、代表不力。人大代表是人大工作的主体，代表素质高低决定了人大工作的好坏。在当选的代表中，部分是因获得各种劳动模范或先进工作者称号、担任领导职务、或是满足代表结构比例而被推选的。把代表职务当作是一种奖励，看成是一种荣誉，作为一种待遇，但这些代表并不一定具有较强的参政议政能力。有的代表文化程度和思想水平较低，提不出问题或不善表达。有的代表缺乏为民谋事、为民代言的责任感和使命感，走访群众当聋子，联系选民做样子，讨论发言当哑子，履职监督当瞎子。部分人大代表自觉履职意识不强，作为不够，思想上有顾虑，担心监督多了会把握不好分寸，存在“多一事不如少一事”的思想。部分代表因提出的建议未被采纳或落实，缺乏进一步开展深入监督的积极性，不同程度地存在“提了也白提，还不如不提”的想法。因此，“哑巴”代表、“举手”代表普遍存在，制约了代表作用的发挥。
二、加强乡镇人大工作的对策与建议：
1、加强和改善党对人大工作的领导：《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》明确提出，要把党建设成为科学执政、民主执政、依法执政的执政党。党的这一执政思想同坚持和完善人民代表大会制度是完全一致的，加强党的领导和支持人大依法行使权利是有机统一的。坚持和完善人民代表大会制度，是推进党科学执政的重要保证，是加强党民主执政的有效途径，是实现党依法执政的法制基础。加强和改善党对人大工作的领导，必须充分发挥人民代表大会制度的制度优势，支持人大依法履行职责。一是要增强各级党委和党员干部的法律意识，正确认识人大工作的法定性、程序性、时效性、公开性、民主性，自觉带头执行人大及其常委会制定的法律和决定决议，认真采纳人大对各项工作提出的意见建议，不断提高党的依法执政水平。二是要支持人大依法行使重大事项决定权，正确处理好党委决策和人大决定的关系。三是要支持人大开展监督，督促政府及各个部门摆正位置，自觉接受人大监督，认真落实人大的决议决定和代表的意见建议，依法推动各项工作有序开展。
2、依法强化乡镇人大的组织建设：加强乡镇人大机构的组织建设，完善乡镇人大机构的设置与人员配备，明确工作职能与监督职权。
第一，推行主席团成员常任制。在乡镇人大现有制度框架下，实行主席团成员常任制，在乡镇人民代表大会闭会期间行使法律赋予乡镇人大的各项权利。主席团成员中党政领导干部的比例应尽可能缩小，增大基层代表的比例，充分体现代表的广泛性、基层性、民主性。主席团要依照相关制度规定，依法开展各项活动，定期召开主席团会议，对大会议案建设办理进行督办落实，对代表反映的社情民意进行反馈交办，对群众反映的焦点热点问题组织专项视察，对政府及部门工作进行日常性监督，从而充分发挥乡镇人大的职能作用。
第二，配齐人大专职工作人员。人大代表开展视察、调研等各项活动，需要有专人来组织协调，并配备足够的工作人员。乡镇人大应有专职的人大主席、副主席、协助工作的人大干事以及得力的人大代表小组长。保证这些人员有足够的精力从事人大工作，是保证人大工作正常开展的必要条件。在配备乡镇人大干部时，力争做到同乡镇党委、政府干部保持三个大体一致，一是年龄上大体一致，不是清一色的从党政领导班子中年纪较大的老同志中调任。改变干部群众心目中人大就是“养老院”的传统观念；二是在提拔交流使用的频率、节奏上大体一致。在镇人大工作实绩突出的人大主席，可以交流任镇党委书记、镇长,也可交流到县直机关部门任职，消除当人大干部就是退居二线，个人成长没有希望的顾虑；三是在政治待遇和经济待遇上大体一样，保持人大干部与同级党委、政府同级干部一致。
第三，建设好代表活动小组。代表活动小组是组织代表开展活动的重要平台，在代表工作中发挥着至关重要的作用。要按照有阵地、有制度、有计划、有活动、有经费、有档案的要求建设好代表活动小组，成为组织代表开展学习培训、走访调研、工作视察、执法监督、部门评议等活动的载体，切实发挥代表作用，履行人大职能。
3、上级人大要加大对乡镇人大的法律监督和工作指导。宪法和法律把上下级人大之间确立为法律上的监督关系、工作上的联系关系、业务上的指导关系。一是建立县级人大常委会领导及机关委室联系乡镇人大制度，定期深入乡镇听取人大工作情况汇报，帮助乡镇人大解决依法履职中遇到的困难和问题。二是建立对乡镇人大考核机制，重点对乡镇人大组织代表开展活动、依法行使监督权、重大事项决定权以及代表议案建议办理落实情况进行检查考评，并将考核情况纳入县级对乡镇党委政府的综合考评体系中。三是人大常委会领导参加乡镇人大的一些重要会议和活动，从工作程序、规范操作、依法监督等方面进行指导，促进乡镇人大工作更加法制化、制度化、规范化。
4、不断提高乡镇人大代表素质。乡镇人大代表素质的高低对乡镇人大正确履行职权有着重要的影响。为此，必须不断提高乡镇人大代表的能力素质。第一，要坚持代表当选条件。当选代表必须具备较好政治条件、品德条件、文化条件、能力条件，既要有参政议政之能，建言献策之力，又要有依法监督之勇，为民代言之心。第二，科学确定代表结构，这就要求处理好干部、工人、农民、知识分子等方面代表的比例。乡镇人大代表主要是普通群众代表与干部代表的比例，要防止把乡镇人代会变成干部会。要使人大代表真正代表人民。第三，要做好代表培训工作。通过培训使代表掌握基本的法律知识，熟悉人大及代表行使职权的方式和程序，使乡镇人大代表能更好地履行代表职责。
5、乡镇人大代表活动经费要纳入财政预算予以保障。保障人大代表活动经费是开展好人大代表活动的物质基础。要把乡镇人大会议经费、代表活动经费以及执法检查、视察、调研等活动经费列入财政预算，为乡镇人大工作正常开展提供稳定的经费保障。