钟祥市人民检察院

    当前钟祥市正处在实现跨越发展，争创全国百强县市的关键时期，优化环境，服务发展是检察机关义不容辞的历史责任。在全市政法机关保障、服务、促进钟祥经济发展的进程中，检察机关要立足职能，加强对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件实施法律监督，深入推进“两法衔接”，为我市企业发展提供优质高效的法律服务和法治保障。
    一、“两法衔接”机制概述
    行政执法与刑事司法衔接机制，又称“两法衔接”机制或“行刑衔接”机制，狭义的行政执法与刑事司法衔接机制（以下简称“两法衔接”机制）是指工商、税务、烟草、质监等具有行政执法职能的政府主管部门或市场监管机构，在依法查处违法行为的过程中，发现涉嫌犯罪的案件或案件线索，如何及时移送公安机关、检察机关进行刑事查处以及公安机关在办理刑事案件过程中，对不构成犯罪或不需要处以刑罚，但应当给予行政处罚的案件，如何依法移送有关行政执法部门进行处理的一种工作机制。广义的“两法衔接”机制还包括在行政执法过程中发现国家工作人员涉嫌职务犯罪时如何进入到刑事司法程序的工作机制。
    2001年7月，国务院颁布了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，确立了行政执法与刑事司法衔接机制的基本制度框架。2011年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了国务院法制办等部门制定的《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》，在国家最高层面，以规范性文件的形式确立了“两法衔接”工作。2012年3月，湖北省委办公厅、省政府办公厅转发了湖北省检察院会同省政府法制办等八部门制定的《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的实施办法》，在湖北省内确定了“两法衔接”工作的具体实施办法。2011年6月，365365最快线路检测中心常委会作出《关于加强检察机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件法律监督工作的决议》，对加强检察机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件实施法律监督，推动行政执法机关查处的涉嫌犯罪案件及时移送司法机关，进一步完善“两法衔接”机制详细做了规定。
建立健全两法衔接机制对于惩治经济领域中的犯罪，维护市场经济秩序，有着重要的保障作用，也是发挥行政执法机关和司法机关整体合力的重要措施。在全市政法机关积极参与优化法治环境，服务经济社会科学发展、跨越式发展的大背景下，做好“两法衔接”工作，对促进依法行政和公正司法，维护经济社会秩序、保障人民群众切身利益、保障经济社会健康发展具有重要意义。
    二、我院运用“两法衔接”机制，服务我市企业发展的具体做法
    钟祥市检察院在保障、服务、促进钟祥经济发展的过程中，牢固树立“法治环境是最好的软环境、是核心竞争力”的观念，强化“产业第一，企业家老大”的理念，立足检察职能，积极运用“两法衔接”机制，严惩侵害企业利益的破坏市场经济秩序犯罪，细化服务企业的措施和方法，为企业发展创造公平正义的法治环境、最优的政策环境，有效地促进了我市企业的健康发展。
    （一）发挥“两法衔接”机制的打击合力作用，严惩侵害企业利益的破坏市场经济秩序犯罪。
当前，随着我市经济发展水平的不断提高，危害企业声誉和产品信誉的侵犯知识产权、制假售假、非法经营等破坏市场经济秩序犯罪已成为最严重侵害企业利益的犯罪。因行政执法主体与刑事执法主体的多元化，行政法律适用与刑事法律适用的多边化，使加强行政执法与刑事执法无缝衔接成为打击破坏市场经济秩序犯罪的利器。为此，我院与公安机关和各行政执法部门加强了联系，建立并完善了行政执法与刑事司法相衔接的工作机制，搭建起“联席会+报表台账+处罚案卷”的信息共享平台，行政执法机关按要求将案件查处情况及时通过联系会议及报表台帐的形式予以通报，防止以罚代刑案件降格处理；公安机关获取相关信息后，依法履职，快速受案、立案侦查；检察机关适时提前介入，审阅案卷，加强对查证方向和证据要求的引导，对涉嫌犯罪案件及时提出移送公安机关立案查处的建议，充分发挥行政执法机关、刑事司法机关打击破坏市场经济秩序犯罪的合力作用。如我院通过该信息共享平台了解到，2011年至2012年，市工商局在对全市建材市场检查过程中，发现郢中、磷矿、丰乐等多个乡镇存在非法生产、销售页岩砖的情况，基于这些案件可能涉嫌非法经营犯罪的判断，我院立即派专班提前介入，与工商局、公安局办案人员一起进行案情分析，商讨办案策略。通过紧张工作，共同努力，涉案证据被及时收集，涉案犯罪嫌疑人被公安机关及时控制，涉嫌非法经营犯罪的张某某、朱某某、王某某等人被公安机关立案查处。通过信息共享平台的建立，2010年10月以来，我院共获取涉嫌非法经营等破坏市场经济秩序的案件线索60余条，建议行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪线索20余条，公安机关对其中15件案件立案侦查，经检察院提起公诉的案件，法院全部作有罪判决，这些案件的查处较好地维护了企业的利益、促进了企业的发展。
    （二）强化“两法衔接”机制的法律监督作用，为企业发展营造公平正义的法治环境。
    我院通过对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件实施法律监督，坚决排除对执法活动的非法干预，坚决纠正动用刑事手段非法插手民事经济纠纷、违法立案、有案不立、以罚代刑等问题，对各类市场主体不分国有民营、内资外资、本地外地，统一执法尺度，一律实行平等司法保护和法律服务，努力实现各类市场主体依法平等使用生产要素，公平参与市场竞争，为企业发展创造公平正义的法治环境。一是对行政执法机关已经办结但并未移送公安机关立案侦查的行政处罚案件实施监督，针对发现的行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件、以罚代刑等问题，综合运用立案监督、检察建议、纠正违法等手段，督促行政执法机关及时移送。如2011年6月，我院在查阅钟祥市工商局办结的吕某某、寇某某销售假化肥案卷时，该院针对市工商局未收集证明假化肥销售金额的相关证据，即对两人予以行政处罚的情况，发出检察建议要求及时将该涉嫌犯罪案件线索向公安机关移送。二是对行政执法机关向公安机关移送，公安机关不作出是否立案决定的案件实施监督，一旦发现公安机关存在该立案不立案、该移送起诉不移送起诉等情形，就要求公安机关说明不立案理由、监督公安机关及时立案。如钟祥市工商局办理的李某销售假冒的松下投影仪案件，李某销售假冒的松下投影仪29台，涉案金额达13.86万元，我院认为李某的行为涉嫌销售假冒注册商标的商品罪，而市工商局将此案向公安机关移送后，公安机关未及时立案。我院即要求公安机关说明不立案理由，并与公安机关一起分析案件的证据。在我院的监督下，公安机关对此案立案侦查，经我院提起公诉，李某已被钟祥法院判处有期徒刑。
    （三）正确把握适用“两法衔接”机制的政策界限，为企业发展提供最优的政策环境。
    我院在运用“两法衔接”机制的过程中，围绕我市经济发展大局，贯彻最高人民检察院“三个有利于”及省委提出的“护幼、容错、不赦罪”的要求，“建设性执法司法”，正确把握政策界限，为企业发展提供最优的政策环境。一是对企业发展实行最大限度的宽容。“容错”，正确把握罪与非罪的界限，如经济纠纷与经济诈骗的界限；执行政策中出现偏差与钻改革空子实施犯罪的界限；经济活动中的不正之风、违反财经纪律行为与经济犯罪的界限；依法融资与非法吸收公众存款的界限等，把法律上的违法犯罪与改革创新中的失误区别开来，只要企业和市场主体不构成违法犯罪的，就从呵护、完善的角度，给予最大限度的宽容，不动辄戴枷套锁、上纲上线。“不赦罪”，对确实构成犯罪的，坚持法律原则，不搞“法外施恩”；二是对涉企执法司法行为实行最严厉的约束。坚决杜绝涉企执法司法各种不作为、慢作为、乱作为现象。提高办案效率，对进入程序的涉企案件，公开办案责任主体、程序和时限，坚决杜绝办而不结、久拖不决。坚决杜绝利益驱动，严禁为钱办案、办案为钱，严禁违反执法司法管辖规定，严禁乱用、滥用强制措施，准确把握“两法衔接”工作的力度、时机、方式，实现经济效果、社会效果和法律效果的有机统一。
    （四）发挥“两法衔接”机制的服务作用，促进企业健康发展。
坚持办案与服务相统一，充分发挥“两法衔接”机制在促进公平竞争，营造诚信有序的市场环境中的作用，不断提高服务企业的能力和水平。2010年至2012年，我院通过“两法衔接”机制，获得不法商贩销售伪劣香烟涉嫌犯罪的线索后，建议市烟草专卖局移送公安机关立案调查，公安机关先后以非法经营罪查处了涉案1件2人、1件3人、1件2人的3个案件，涉案犯罪嫌疑人均获得有罪判处。这一系列案件的成功办理，有效地打击了侵害市场秩序、损害烟草公司利益的行为。但办案人员并没有停留于此，针对这一系列案件所反映的市场上非法销售伪劣香烟猖獗的情况，办案人员结合案情，调查研究，对如何进一步有效打击非法销售伪劣香烟的行为深入思考，在此基础上，向市烟草专卖局发出了检察建议，提出了“拓宽案源发现渠道”、“开展形式多样的法制宣传教育”、“创建烟草专卖优秀示范区”、“对积极提供破案信息的个人兑现奖励机制”等切实可行的建议。市烟草专卖局高度重视，对照检察建议中的内容逐条分析，拟定了具体、详实的解决措施，及时落实整改。我院的检察建议，有效地帮助市烟草公司排除了发展中的外部干扰，促进了企业的健康发展。我院依法履职、服务企业的做法得到了市烟草公司的充分肯定。
    尽管我院运用“两法衔接”机制，服务企业发展取得了一定的成效，但还存在因网上信息共享平台尚未建立，监督行政执法机关移送涉嫌犯罪案件工作效率不高；因办案力量不足、难以落实对行政执法案件一一审查；行政执法机关、公安机关和检察机关对案件证据的收集标准、立案标准、证据的审查标准认识不统一，影响案件的最终处理等问题。这些问题的存在，对我院运用“两法衔接”机制，服务企业发展产生了一定的影响。
    三、进一步推进“两法衔接”，提高服务企业发展水平的建议
    （一）加强对“两法衔接”工作的组织领导。“两法衔接”工作涉及多个部门和多个领域，应有一个较权威和强有力的牵头主导单位，以整合各方面的力量，形成工作合力。检察机关的法律定位和现行“两法衔接”工作框架，决定了单凭检察机关难以保证行政执法与刑事司法的有效衔接。为推动“两法衔接”工作的良性发展，可考虑成立由市委相关领导任组长，“两法衔接”工作涉及单位主要负责人为成员的全市“两法衔接”工作领导小组，负责对全市“两法衔接”工作的领导和协调。
    （二）建立网上信息共享平台。可考虑将行政执法与刑事司法衔接工作网上信息共享平台建设纳入电子政务建设规划，一并建设，同步推进。力争尽早建成具有反映执法动态、显示办案过程、进行数据统计等功能的信息共享平台。积极推进网上移送、网上受理、网上监督，提高对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件法律监督工作的效率。
    （三）建立监督检查和考核机制。切实加强对行政执法与刑事司法衔接工作的监督检查和考核，市委、市政府相关部门可考虑将涉嫌犯罪案件移送情况纳入对行政执法机关年度管理考核的内容，将行政执法机关“两法衔接”工作纳入市级机关作风和效能测评考核。市政府可考虑将全市行政执法机关“两法衔接”工作施行情况写入依法行政年度报告，对社会公布，接受人民群众、社会各界的批评监督。通过有效地监督检查和考核工作，激励行政执法机关重视并落实“两法衔接”各项工作，为“两法衔接”工作推进提供动力保障。
    （四）加强培训交流，提高执法人员办案水平。执法人员的素质、能力、水平决定了对案件的认识程度和处理方式。检察机关与行政执法机关可通过邀请专家上课、经验交流、案例分析会等形式，让行政执法人员学习刑事法律、司法解释，让检察人员学习相关行政法规、行政执法领域的专业知识、处理程序，拓宽两个领域工作人员的知识面。通过交流和沟通，不断总结办案经验，统一认识，减少分歧，增进相互间的理解信任，提高执法人员的办案水平。
    （五）建立协商研讨机制，针对“两法衔接”中出现的新问题开展研讨、调研。一是充分利用联席会议、信息共享平台等途径，及时掌握破坏市场经济秩序、妨害社会管理秩序等违法犯罪状况，进行动态性分析预判，提出有针对性的改进意见或建议。二是针对“两法衔接”中出现的复杂案件，法律适用和衔接上的疑难问题，共同研究，提出解决办法，对法律法规的具体适用，罪与非罪的标准，案件证据的收集、审查标准等问题达成统一认识。三是针对如何运用“两法衔接”机制，服务我市经济发展，开展联合调研，探讨解决如何正确处理打击与保护、执行法律与执行政策、原则性与灵活性的关系，如何准确把握法律政策界限，掌握分寸节奏等问题，努力提高运用“两法衔接”机制营造环境、服务发展的水平和实效。（焦莹 罗林睿 田玉婷）