——荆门市扎实推进地方立法工作纪实
李敦峰 高胜前
2015年7月31日，荆门市顺利拿到地方立法权的“门票”。
2016年1月16日，荆门市八届人大七次会议审议通过365365最快线路检测中心及其常委会立法条例。
2016年10月27日，荆门市八届人大常委会第三十八次会议审议通过荆门市城市管理条例。
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每一个时间节点都见证着荆门法制建设的前行步伐，每一次会议都在荆门法治建设征程中镌刻下了历史标注。为了开展好地方立法工作，市人大常委会按照蹄疾步稳、走在前列的要求，开拓进取，真抓实干，谱写了一曲新时期设区的市地方立法的创业之歌，迅速打开了地方立法的工作局面。
夯实立法能力之基
立法是一项涉及面广的系统工程。一部法规从起草到审议通过，凝聚了社会各方面的智慧与成果。从编制立法计划、立法调研、起草法规，到征求意见、审议修改，每一项都是复杂细致的工作。为提高立法质量，谋立精品良法，市人大常委会从创新理念，到健全机构、配强力量、整合资源、巧借外力，多措并举、多管齐下，着力提升立法能力。
获得立法权后，为顺应地方立法新要求新任务，市人大常委会坚持边学习、边探索，在实践中确立了“系统思考、问题导向、急用先立、管用有效、方法创新、体现特色”的总体思路，积极构建“人大主导、政府主动、专家评估、群众参与、借鉴经验”的工作格局，提出“问题引导立法、立法解决问题”的具体要求，推动立法有序进行。
“工欲善其事，必先利其器”。在市委的重视下，2015年6月我市在全省率先设立市人大法制委员会和市人大常委会法制工作委员会。通过公开招考、部门选调等方式，引进5名有法学教育背景和法律实务经验的人才充实立法岗位。先后选派8批30多人次参加全国和全省立法工作培训、到省人大机关跟班学习。积极邀请省人大相关专门委员会、常委会法规室等专家领导来荆授课，先后开展了“立法法修改及地方立法工作”“大气污染防治法修订背景及主要内容”“中央城市工作会议精神解读”等专题辅导讲座，力求精准把握方向，着力提升立法能力。市人大常委会积极组建“智囊团”保障科学立法，经各界广泛推荐，从各级机关、事业单位以及行业组织中，选聘37名在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等领域既具有较高专业水平，又具有丰富实践经验的专家组成立法咨询专家库作为立法智库，聘请了3名全国知名的法学专家担任顾问，协助开展法规的起草、调研、论证和修改等工作，推动地方立法工作的创新发展；依托荆楚理工学院成立地方立法研究所，为地方立法提供了强有力的智力支撑。
制定立法工作之规
没有规矩，难成方圆。立法工作不能“任性”，必须有制度予以规范。为此，市人大常委会积极开展制定“管法的法”的工作。2015年底，在学习借鉴外地经验的基础上，结合我市实际，起草了《荆门市人民代表大会及其常务委员会立法条例》草案，于2016年1月16日提请市人代会审议通过，并经省人大常委会批准实施。立法条例的出台，是我市正式行使地方立法权的开篇之作，也为今后有序开展立法工作作出了规范、打下了基础。正如市人大法制委员会负责人所说：“这是我市立法工作的基本规范，直白地讲，就是一部管立法的法。有了它，荆门立法工作就有了遵循。”
为保证立法工作规范有序开展，2016年初以来，市人大常委会及时修订市人民代表大会议事规则、市人大常委会议事规则，相继出台市人大法制委员会统一审议规则、市地方性法规立项办法、市地方立法听证规则、市人大常委会基层立法联系点工作规定等制度，实现立法具体工作制度化。同时根据立法法、市立法条例相关规定，编制了市人大及其常委会立法工作流程图，明确了市人大及其常委会相关专（工）委在各个阶段、各个环节的工作职责，为立法工作标明了路径。
重点立法扎实前行
立法法修改发布之际，市人大常委会未雨绸缪，紧锣密鼓地开展立法选项工作。一是广泛征集立法项目。征求“一府两院”、县市区人大、基层立法联系点、立法智库、社会团体的意见；通过网站、报纸、广播电视等媒体，公开征集立法建议项目和法规草稿。二是充分协商立法项目。为做好地方性法规与政府规章的衔接工作，市人大法制委、市人大常委会法工委组织召开立法计划项目协调会，与市政府法制办、市城管局、市住建委、市环保局、市文体新广局等部门就相关立法项目反复磋商，统筹安排立法项目，避免重复立法。三是科学论证立法项目。为了保证立法项目科学性、可操作性，组织召开立法计划项目论证评估会，对立法计划项目的必要性、可行性、合法性、立法涉及的主要问题和突出矛盾、立法预期效果充分论证评估。通过科学论证立法项目，有效从源头避免了主观立法、部门立法、重复立法。
通过多轮筛选，市人大常委会确定了将城市管理、生态环境保护、饮用水水源地保护、城市建筑垃圾管理、农业面源污染防治、城市养犬管理、城市户外广告管理、城市地下管线建设管理等事项作为近期重点立法计划项目。2016年将城市管理作为重点立法项目，先行先立。经市人大常委会会议两次审议通过，并报省人大常委会批准，《荆门市城市管理条例》于今年2月1日正式实施。
荆门市城管条例亮点纷呈。一是坚持问题导向，彰显地方特色。条例以规划编制滞后、市政基础设施管护缺失、空间管理混乱、市容环境卫生脏乱差突出、交通秩序混乱27个亟待解决的突出问题为突破口，梳理归纳为规划实施、市政公用设施、空间秩序、市容环境卫生、道路交通等27项城市管理事项，以此确立城市管理的原则、制度和措施，并依据立法技术规范构建条例框架，形成“管理无缝隙、责任全覆盖”的城管格局，彰显了荆门城市管理立法特色。二是坚持因地制宜，适应发展需要。条例的制定，回应了市民对提升城市管理水平的刚性要求。同时，为保障城市可持续发展，条例明确规定了城市管理部门相对集中行使七项行政处罚权，并可实施相应的行政强制措施，同时明确“前款规定以外的或者县级城市管理部门，需要行使相对集中行政处罚权及实施相应行政强制措施的，依法律规定执行。”条例具有较强的灵活性和周延性，既能满足现有城市化管理现实的需求，又考虑到了未来城市化管理事项扩大后的需求，确保了城市管理法规的严谨和稳定。三是坚持先总后分，创新立法模式。外地城市管理综合立法都是在经过二三十年积累、有大量城市管理单项法规和政府规章作支撑基础上综合立法，而我市城市管理法规规章“一片空白”，荆门先行制定通则式的综合性城市管理法规，随后出台城市管理单项法规和政府规章，通过持续跟踪发力，逐步形成城市管理制度体系。
《荆门市城市管理条例》是我市获得立法权后市人大常委会制定的首部地方性法规，也是我省新获得地方立法权的设区的市制定的第一部城市管理综合性地方法规，其制定出台是我市城市管理现代化的重要里程碑，标志着荆门城市管理工作步入了规范化、法制化轨道。
开门立法更接地气
“条例草案在现有的立法领域具有创新性，内容完整，基本涵盖了应有的立法内容。但应进一步理顺草案各部分之间的逻辑关系；进一步明确草案的适用范围，加强管理主体的职责权限范围和法律责任的设定；突出立法的重点和荆门市的城市治理特色。”……2016年9月30日，市人大常委会首次委托中南财经政法大学环境资源法研究所在武汉组织召开了《荆门市城市管理条例（草案）》专家论证会，就条例草案零距离倾听法学专家的意见建议。
市人大常委会相关负责人认为，“委托第三方论证法规草案机制是我市在推进开门立法、科学立法上作出的有力尝试，有利于促进科学民主决策，有利于提高立法质量，让立法的成果惠及千家万户。”
第三方论证法规草案只是我市开门立法的一个缩影。为保证立法质量，市人大常委会始终坚持公开、透明的原则，积极拓展科学民主立法的途径，广泛提升各方对立法的参与度。在制定《荆门市城市管理条例》过程中，市人大常委会积极探索开门立法、建立立法意见征集和反馈机制。通过发函、媒体公告、召开立法调研座谈会、论证会等方式广泛征求市民、人大代表、市直部门、县市区人大及智库专家的意见，市人大常委会还开创性地实行征求意见研究报告制度，对征求的389条意见和建议进行深入研究，逐条提出意见、建议采纳与否的依据理由和修改后的表述，消化采纳123条，形成三份计7万余字的研究报告，印发常委会会议，并及时向提意见人进行反馈。通过开门立法，真正让我市的立法工作接了地气、出了成效。
立法之行，步履初启；推进立法，任重道远。展望未来，踏上法治新征程，随着荆门第一部综合性地方法规的出台实施，我们相信，“法治荆门”必将写下更加绚丽多彩的篇章！
(本文作者李敦峰系365365最快线路检测中心常委会研究室主任、高胜前系365365最快线路检测中心常委会研究室副主任。)